El Amigo Americano. España Y Estados Unidos: De La Dictadura A La Democracia — Charles Powell / The American Friend. Spain And The United States: From Dictatorship to Democracy by Charles Powell

Aunque el volumen trate sobre todo de lo ocurrido a partir de 1969 –con la llegada de Richard Nixon y Henry Kissinger a la Casa Blanca y la proclamación de Don Juan Carlos como sucesor de Franco a título de Rey-, tanto 1953 como 1959 constituyen fechas de necesario recordatorio para poder entender las relaciones hispano-norteamericanas en la segunda mitad del siglo XX. El autor, bien conocido por obras como El piloto del cambio. El rey, la Monarquía y la transición a la democracia (1991) o España en democracia, 1975-2000 (2001), y, en la actualidad, director de la Fundación Transición Española, se adentra en este nuevo trabajo en el estudio de las relaciones entre España y Estados Unidos entre 1969 y 1989. Lo que le interesa abordar, fundamentalmente, es la influencia del vínculo de seguridad de los dos países en las transformaciones políticas, no menores, ocurridas en España.
Este libro fue concebido con el propósito de ofrecer al lector una interpretación novedosa, basada en la documentación diplomática recientemente desclasificada, de la evolución de las relaciones políticas y de seguridad entre España y Estados Unidos durante los años 1969-1989. Debido tanto al enfoque adoptado como a la naturaleza de las fuentes utilizadas, se trata de un estudio de las relaciones oficiales bilaterales entre dos estados muy distintos, uno de los cuales experimentó además cambios muy notables.
Las autoridades norteamericanas se mostraron generalmente partidarias de que, muerto Franco, fuese la propia sociedad española la que se dotase de las instituciones y arbitrase los procedimientos que estimara oportunos. Sin embargo, esta actitud teóricamente loable las hizo ser menos exigentes a la hora de evaluar los progresos realizados que sus aliados europeos. A diferencia de éstos y también de las principales instituciones de la Comunidad Europea, sobre todo el Parlamento Europeo, Washington procuró no pronunciarse públicamente sobre el verdadero alcance de las reformas propuestas por los dos primeros gobiernos de la monarquía (1975-1977), ni valorar si permitirían conducir al país a una salida verdaderamente democrática.

Las relaciones bilaterales entre Estados Unidos y España durante la presidencia de Richard Nixon (1969-1974) estuvieron marcadas tanto por la evolución interna de la vida política española y norteamericana como por diversos acontecimientos de ámbito internacional que habrían de tener importantes consecuencias a medio y largo plazo. En Estados Unidos, el cambio más significativo fue sin duda la crisis que se desató como resultado del estallido del escándalo de Watergate en el verano de 1972 y que provocaría finalmente la dimisión de Nixon dos años más tarde. Este proceso se tradujo en un notable aumento del protagonismo y autonomía de Henry Kissinger, su consejero de Seguridad Nacional desde enero de 1969, que a partir de septiembre de 1973 ostentaría también el cargo de secretario de Estado. Durante estos años, en España se produjeron dos hechos que influyeron decisivamente en la relación bilateral: la proclamación de Don Juan Carlos como sucesor de Franco a título de rey en julio de 1969, momento a partir del cual la administración norteamericana le cultivaría con creciente intensidad y el asesinato en diciembre de 1973 del presidente del Gobierno, el almirante Luis Carrero Blanco, que fue interpretado en Washington como el principio del fin del régimen.
Dado el enorme protagonismo que adquiriría Kissinger en la política exterior norteamericana, resultan pertinentes algunos comentarios previos sobre su visión ideológica y geopolítica, que sin duda influyeron en su actitud hacia España. Tradicionalmente, Kissinger ha sido considerado un representante destacado de la escuela realista de las relaciones internacionales, que contempla el mundo a través del prisma de las esferas de influencia y los equilibrios de poder. Nacido en 1923 en el seno de una familia judía alemana que se vio obligada a huir de la ciudad bávara de Fürth en agosto de 1938 y que perdió a una docena de sus miembros en el Holocausto, su visión conservadora y pragmática, cuando no pesimista –‍incluso spengleriana, a decir de algunos– del mundo y de la naturaleza humana ha sido atribuida con frecuencia a este trágico pasado familiar. Es por ello que algunos autores norteamericanos siempre le consideraron un producto típico de la Europa de entreguerras, absolutamente ajeno tanto al idealismo internacionalista encarnado por Woodrow Wilson como al anticomunismo ideológico de los neoconservadores que llegarían al poder con Ronald Reagan en los años ochenta.
Kissinger albergaba serias dudas sobre la capacidad de Estados Unidos para hacer frente a la amenaza que representaba la Unión Soviética a medio y largo plazo y tampoco tenía claro que la superioridad económica y política de Occidente bastase para garantizar su supervivencia.
Kissinger no le había dedicado ninguna atención a España antes de unirse a la administración Nixon en 1969. Dadas sus raíces europeas y sus conocimientos históricos, seguramente era consciente de la importancia que España había tenido en un pasado ya remoto y sin duda tenía presente el escaso papel que había desempeñado en la reconfiguración del sistema europeo a partir del Congreso de Viena de 1815, asunto al que había dedicado su tesis doctoral en Harvard. Vista su biografía familiar, cabe especular que la proximidad de Franco a Hitler fue uno de los motivos por los que nunca manifestó curiosidad por visitar España antes de sumarse a la política activa. De las escasas referencias que le dedicaría en sus voluminosas memorias puede deducirse que, a pesar de su bagaje académico, su visión del país no difería mucho de la de Nixon, aunque la expresara más elegantemente. Así, con ocasión de su primer viaje a Madrid en 1970 en compañía del presidente, Kissinger observaría que la evolución de España había estado marcada por «una obsesión por lo eterno, por la muerte y el sacrificio, lo trágico y lo heroico. Esto había producido oscilaciones gloriosas entre la anarquía y la autotidad, entre el caos y la disciplina total. Los españoles solo parecían capaces de someterse a la exaltación, pero no los unos a los otros». Resultaría difícil comprimir mayor número de tópicos en espacio tan reducido.
Una vez incorporado al Consejo de Seguridad Nacional, para Kissinger lo relevante no era tanto la naturaleza política del régimen español como su alineamiento con el bloque occidental, algo que nunca estuvo en duda mientras vivió Franco. En sí mismo, esto era motivo suficiente como para respetar al jefe del Estado español, que a su modo de ver parecía haber contribuido además al desarrollo del país sin poner en peligro su estabilidad y para procurar no contrariarle en exceso.
Para Kissinger, el objetivo prioritario de la política exterior norteamericana en relación con España debía consistir en evitar que se alineara con la Unión Soviética, o que se distanciase de Estados Unidos hasta el punto de poner en peligro el acceso de las Fuerzas Armadas norteamericanas a las bases militares situadas en territorio español. Por otro lado, sus (más bien escasas) lecturas sobre la historia política de España le hacían albergar serias dudas sobre su capacidad para desarrollar instituciones y hábitos democráticos, por lo que creía tener motivos más que suficientes para mostrarse inicialmente cauto, cuando no aprensivo, ante la perspectiva de un posible cambio de régimen. Debe recordarse además que Kissinger, al igual que Nixon, creía llegada la hora de que los estadounidenses, aceptasen no era así.

El indudable interés personal de Franco y de Carrero Blanco por cerrar un acuerdo con Washington cuanto antes, en ocasiones el Gobierno español actuó de forma incongruente con este objetivo. Por vez primera desde la guerra civil, el 24 de enero de 1969 se declaró un estado de excepción de tres meses de duración en todo el territorio español, en respuesta a una nueva oleada de disidencia estudiantil y obrera, lo cual no podía sino alimentar la suspicacia de un Congreso de mayoría demócrata. A pesar de ello, en febrero Nixon hizo pública una carta suya a Franco en la que se disculpaba por no haber podido incluir a Madrid entre las capitales que visitaría durante su primera gira europea, en la que expresaba su deseo de mantener un estrecho contacto personal con el dirigente español en el futuro.
Paradójicamente, al final no fue la llegada de un nuevo presidente a la Casa Blanca, fruto de una elección democrática, sino el cambio de gobierno ocurrido en Madrid, resultado de la voluntad personal de Franco, lo que permitiría alcanzar un nuevo acuerdo bilateral. El hecho de que solo cinco de los dieciocho ministros del Gobierno saliente permanecieran en sus puestos tras la crisis provocada por el «escándalo Matesa» en octubre de 1969 hizo que la embajada norteamericana en Madrid lo definiese como «el cambio de gobierno más drástico de la era franquista».

Kissinger pidió al Departamento de Defensa que definiese con mayor claridad sus objetivos en relación con España. La respuesta entregada por el Pentágono a mediados de marzo de 1970 establecía tres niveles de prioridad: (i) en el primero se incluían los derechos de reentrada en caso de guerra con los soviéticos (de forma automática), o en caso de amenaza a intereses occidentales vitales (previa consulta con Madrid); los derechos de sobrevuelo, a excepción de los nucleares, que se habían prohibido en 1966 tras el accidente de Palomares, incluidas las paradas para repostar combustible en tiempos de paz; la retención de la base de Zaragoza para almacenaje de munición; el uso del polígono de tiro de las Bardenas Reales, el único de Europa que podía sustituir fácilmente al de Wheelus (Libia); y la función de detección de tráfico submarino de Rota; (ii) en un segundo nivel de importancia se mencionaban las instalaciones de almacenaje de material bélico de reserva (incluidas las de aprovisionamiento de combustible) para fuerzas navales y aéreas, más las instalaciones de comunicación; la operatividad de los submarinos nucleares en Rota; y la terminal de Torrejón para carga y avituallamiento de combustible; (iii) por último, en un tercer nivel de prioridad se incluía el pleno uso de Rota (para usos de inteligencia y aprovisionamiento de la Sexta Flota); el resto de las funciones de Torrejón (el Ala Táctica 401 de cazas y el cuartel general de la 16.ª Fuerza Aérea, fundamentalmente); y finalmente la base de Morón, que en todo caso pasaría a estar en situación de reserva.

La firma del nuevo Convenio de Amistad y Cooperación hizo posible la anhelada visita de Estado de Nixon a España en octubre de 1970, acompañado por Kissinger, a pesar de que según éste «la transición postfranquista era un tema excesivamente delicado incluso para la alusión más oblicua». El consejero, que visitaba el país por primera vez, recordaría en sus memorias que España estaba entonces «como suspendida, esperando a que terminara una vida para poder reincorporarse a la historia europea». Sin embargo, no dejaba de irritarle que muchos observadores tuviesen dificultades para reconocer que Franco «había sentado las bases para el desarrollo, tras su muerte, de instituciones más liberales» y que el régimen español «era mucho menos represivo que ningún Estado comunista y que la mayoría de las naciones nuevas». Por otro lado, la ubicación geográfica de España le otorgaba un valor geoestratégico evidente, motivo suficiente para que Estados Unidos desease que, «desafiando a su historia», el país experimentara una evolución política moderada cuando faltase el dictador. Según Kissinger, «no existía ningún precedente en la historia de España de un cambio moderado y gradual y ya no digamos de uno democrático, en lugar de radical y violento». Además, «carecía de sentido enfrentarnos a un autócrata envejecido cuyo mandato estaba claramente a punto de concluir, confrontación que habría estimulado el proverbial orgullo y nacionalismos españoles». En suma, Estados Unidos debía escoger entre «condenar al ostracismo al régimen existente o trabajar con él a la vez que extendíamos nuestros contactos y por lo tanto nuestra influencia de cara al postfranquismo», optándose por lo segundo.
Si Franco fallecía sin haberle nombrado, era probable que su protagonismo en la era postfranquista fuese mucho menor. Dada la mala relación existente entre Don Juan Carlos y López Bravo, ampliamente constatada durante la reciente visita del príncipe a Estados Unidos, no se consideraba probable que el ministro culminase su sueño de ser presidente del Gobierno bajo la monarquía. En aquellos momentos, Washington opinaba que tenían más posibilidades de alcanzar ese puesto tres políticos bien situados: el teniente general Manuel Díez Alegría, máximo responsable del equipo militar que había negociado el reciente acuerdo sobre las bases, a quien se consideraba razonablemente pro-americano; López Rodó, el hombre de confianza de Carrero Blanco y cabeza visible de los tecnócratas del Opus Dei; y el «propagandista» y ex ministro de Obras Públicas (1965-1970), Silva Muñoz, aunque no necesariamente en ese orden.
Otra cuestión que suscitó ciertos problemas con Washington fue la relación comercial bilateral. Como es sabido, a principios de la década de los setenta Estados Unidos atravesaba una difícil situación económica, lo que alimentó los instintos proteccionistas de la mayoría demócrata del Congreso. A su vez, ello planteó una seria amenaza para las exportaciones españolas a Estados Unidos, sobre todo en sectores como el calzado, las aceitunas y el textil. De ahí que López Bravo se viese obligado a recordar a la administración Nixon que el artículo 22 del Convenio de Amistad y Cooperación reafirmaba la voluntad de ambos gobiernos de «incrementar sus relaciones comerciales», para lo cual procurarían «evitar en lo posible, y hasta donde lo permitan su respectiva situación económica y la evolución de su balanza de pagos, aquellas medidas que supongan una restricción a la corriente de intercambio comercial recíproco de acuerdo con lo que establece el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio».

Pretendía que la CIA realizase una valoración del sistema político postfranquista y de su previsible orientación exterior; que el Departamento de Estado hiciese un estudio de los intereses norteamericanos en España a largo plazo, que contemplase las relaciones bilaterales, las relacionadas con la Comunidad Europea, con la OTAN y con otras regiones del mundo (Oriente Medio y el Mediterráneo, fundamentalmente); y por último, que el Departamento de Defensa presentase un estudio sobre el valor de las instalaciones españolas utilizadas por las Fuerzas Armadas norteamericanas, clasificándolas en función de si su uso durante el resto de la década se consideraba necesario, deseable, o conveniente.
En Washington se temió que el asesinato de Carrero Blanco pudiese dar lugar a un endurecimiento aún mayor del régimen, lo cual podría influir negativamente en la actitud del Senado hacia el mantenimiento de las bases y dificultar los esfuerzos de la administración Nixon por favorecer un acercamiento de España a la OTAN. En una reunión con Kissinger y el Secretario de Defensa, James R. Schlesinger, celebrada el 28 de diciembre, el director de la CIA, William Colby, les trasladó su preocupación por la posibilidad de que los «halcones» del régimen franquista lograsen imponerse a sus rivales en la lucha por el poder que se estaba produciendo en Madrid. El secretario de Estado, en cambio, no parecía compartir este pesimismo y se manifestó dispuesto a actuar para que ello no ocurriese, aunque sin proporcionar mayores detalles al respecto. El nombramiento de Carlos Arias Navarro como presidente pocas horas después y la composición del nuevo Gobierno, que tomó posesión el 4 de enero de 1974, pareció tranquilizar a la administración Nixon, que decidió otorgarle un voto de confianza. Curiosamente, en su primera entrevista con el embajador Rivero, el nuevo presidente español restó importancia a la crisis de gobierno y también a las novedades anunciadas en su famoso discurso ante las Cortes del 12 de febrero.
Como resultado de dos acontecimientos ocurridos en 1974 en el sur de Europa, la revolución portuguesa y el conflicto chipriota, la eficacia y lealtad de tres estados miembros del flanco sur de la OTAN quedaron en entredicho a ojos de Washington, lo cual otorgó una importancia inusitada a las bases norteamericanas situadas en territorio español. Todo ello coincidió con las negociaciones sobre la Declaración de Principios conjunta y para la renovación del convenio de 1970, lo cual explica en parte la actitud crecientemente exigente adoptada por el Gobierno español.

La actuación de la CIA en España volvería a ser objeto de la atención de Ford y Kissinger en marzo de 1975, así como del vicepresidente Rockefeller, que había pasado por Madrid a su regreso de los funerales en honor del rey Faisal de Arabia Saudí. Tras reflexionar sobre la situación chilena y española, el vicepresidente, que tenía fama de «liberal» (en la acepción norteamericana) en Washington, opinó que «estos países no pueden controlar las cosas sin una dictadura» y aprovechó la ocasión para trasladarles la preocupación del subsecretario Rovira (que le había recibido como ministro de Asuntos Exteriores en funciones en ausencia de Cortina), por la creciente influencia comunista en la región. Este comentario hizo que Ford se interesara por la actuación en España del 40 Committee, el organismo encargado de coordinar las diversas agencias de inteligencia estadounidenses (unos días antes, el secretario de Estado había reconocido ante el presidente que el comité llevaba tres meses sin reunirse, porque había dejado de ser eficaz). A modo de respuesta, Kissinger observó que el control asfixiante al que estaban sometidas dichas agencias por parte del Congreso las hacía cada vez menos operativas y que el problema no era la carencia de fondos, sino de planificación. El presidente insistió en la necesidad de «hacer lo que sea necesario hacer en España», pero el secretario le contestó que era más urgente encontrar a una figura que realmente supiese dirigir a la CIA.
A diferencia de su embajador en España, Kissinger deseaba cerrar un acuerdo con Madrid cuanto antes. Ello le llevó a convencer al presidente Ford de la necesidad de interceder por España ante el Consejo Atlántico previsto en Bruselas a finales de mayo de 1975, para que la OTAN tomara conciencia de la importancia de la contribución española a la defensa colectiva de Occidente. A continuación, el presidente visitaría Madrid para transmitirles a sus anfitriones el resultado de sus gestiones, dejando constancia de paso de la importancia que Washington atribuía a la relación con España.
Como cabía suponer, ninguna de estas iniciativas fue bien acogida en las cancillerías europeas, ni siquiera en las más afines.

En vísperas de la muerte de Franco, la administración Ford tuvo algún papel –‍no siempre fácil de precisar, como veremos a continuación– en una crisis internacional de cierta envergadura, provocada por el conflicto surgido en torno al Sahara occidental, que podría haber tenido graves consecuencias para la evolución política española. Algunos protagonistas, testigos y estudiosos de la misma han sostenido reiteradamente –‍aunque sin proporcionar la documentación necesaria para avalar sus tesis– que Estados Unidos animó a Marruecos a enfrentarse con España con el propósito de arrebatarle dicho territorio y que incluso colaboró activamente en la organización y desarrollo de la llamada «Marcha Verde». A nuestro modo de ver, la documentación norteamericana desclasificada hasta la fecha, que se analiza en estas páginas de forma sistemática por vez primera y que en su día deberá complementarse con otras fuentes todavía no disponibles en la actualidad, no permite confirmar tan contundente interpretación. En cambio, sí permite concluir que las autoridades norteamericanas, que nunca fueron partidarias de un Sahara independiente, se abstuvieron intencionadamente de hacer lo necesario para frenar o disuadir al rey Hassan II, fundamentalmente por temor a poner en peligro su relación privilegiada con un Estado árabe y musulmán al que otorgaban una especial importancia geopolítica.
La documentación norteamericana revela que el director de la CIA informó a Kissinger el 3 de octubre de 1975 que Hassan II había decidido invadir el Sahara en el transcurso de las próximas tres semanas. La víspera, Rovira había comunicado a la embajada norteamericana en Madrid que se temía que la invasión se produjera esa misma semana, al finalizar el Ramadán. El informe remitido por Colby afirmaba que el monarca había decidido actuar antes de que se pronunciara el Tribunal Internacional de Justicia por temor a que su dictamen fuese excesivamente ambiguo o incluso contrario a las tesis marroquíes, como también se temía que lo fuese el informe de la misión visitadora de la ONU. Además, Hassan II confiaba poder llevar a buen puerto sus planes porque «la mayoría de las tropas españolas están mal entrenadas y no lucharán». Esta opinión no concordaba con la de la CIA, que valoraba que las fuerzas militares españolas estaban «bien equipadas y entrenadas en comparación con el Ejército marroquí».

Muerto Franco, Washington reanudó de inmediato sus esfuerzos por cerrar el acuerdo sobre las bases. Kissinger, que habló con Don Juan Carlos el mismo 20 de noviembre para manifestarle su apoyo, quiso viajar cuanto antes a Madrid, pero el rey le disuadió para darle tiempo a su nuevo Gobierno a definir una posición negociadora. Según el testimonio de Stabler, el conde de Motrico, que le había cultivado asiduamente desde su llegada a Madrid en marzo, hizo todo lo posible para que apoyase su candidatura a la presidencia del Gobierno, pero el embajador no quiso inmiscuirse. Finalmente, a principios de diciembre el rey optó por confirmar a Arias Navarro en su puesto y Areilza hubo de conformarse con la cartera de Asuntos Exteriores, nombramiento que en su opinión fue bien recibido por Stabler, «porque cree que podrá entenderse bien conmigo para las negociaciones pendientes, que se hallan congeladas desde hace ya varios meses». En su primera conversación a solas con el rey tras su nombramiento, Don Juan Carlos le comentó que había sentido la necesidad de telefonear a Kissinger, así como a Giscard d’Estaing y a Scheel, para explicarles la continuidad de Arias Navarro y para pedirles «que el crédito abierto siguiera vigente».

Antes de abandonar Estados Unidos, Don Juan Carlos recibió dos noticias de Madrid que seguramente le reafirmaron en su decisión de sustituir a Arias Navarro en cuanto pudiese. La primera se refería a Calvo Serer, el consejero de Don Juan que había adquirido cierta notoriedad como portavoz de la Junta Democrática, que fue detenido en Barajas al regresar a España por vez primera desde 1971. La otra tuvo como protagonista al propio presidente, que amenazaba con cerrar la revista Cambio 16 durante cuatro meses por publicar una caricatura en la que Don Juan Carlos aparecía bailando como Fred Astaire y que ilustraba un reportaje sobre su estancia en Nueva York (según Areilza, «el monarca se echó a reír cuando se lo conté»). A petición de su director, Juan Tomás de Salas, la dueña del Washington Post, Katharine Graham, que acababa de visitar España, intercedió ante su buen amigo Kissinger para evitar el dislate y éste trasladó su protesta a Madrid, aunque no nos consta que fuese su gestión la que finalmente evitó el cierre de la revista. Como escribiría el corresponsal madrileño del Christian Science Monitor, además de constituir un ataque absurdo a la libertad de expresión…
Los resultados de las primeras elecciones democráticas fueron recibidos con más preocupación en La Zarzuela que en la Casa Blanca. Durante el verano de 1977, el rey y Suárez sopesaron cuidadosamente la posible celebración de elecciones municipales en el otoño o a principios del año siguiente, opción que finalmente se descartó por temor a que pudiesen ganarlas los partidos de izquierdas, lo cual podría haber repercutido sobre el proceso constituyente. Antes de que se tomara una decisión al respecto, el monarca telefoneó a Carter el 2 de agosto para manifestarle sus dudas y para solicitar la ayuda de sus expertos de cara a una futura contienda electoral[55]. Varias semanas después, el presidente anotó en su diario que «estamos intentando decidir si podemos ayudar al rey Juan Carlos de España con sus próximas elecciones», ya que «no tienen mucha experiencia de procesos democráticos», por lo que «quizás le enviemos a alguien para aconsejarle en privado sobre cómo desarrollar una elección, cómo utilizar la televisión, cómo sacar la gente a votar y demás». Aunque ignoramos qué utilidad pudieron tener sus consejos, Carter finalmente envió a Madrid a su encuestador y experto electoral de cabecera, el jovencísimo Patrick Caddell, que había contribuido decisivamente a su triunfo en las elecciones presidenciales del año anterior.
Aunque la embajada norteamericana vio con buenos ojos tanto la continuidad de Oreja en Asuntos Exteriores como la presencia de Gutiérrez Mellado al frente del nuevo Ministerio de Defensa, su relación con el nuevo Gobierno surgido de las elecciones no sería tan fluida como quizás cabía esperar. En parte, ello se debió a que un Ejecutivo abrumado por un sinfín de retos internos de gran magnitud no pudo dedicarle mucha atención a la política exterior. Además, Suárez no tardó en dejar claro que no estaba dispuesto a suscitar cuestiones potencialmente controvertidas, como el ingreso de España en la OTAN, que pudiesen poner en peligro el buen entendimiento existente entre las principales fuerzas políticas. De ahí que el programa del nuevo Gobierno, anunciado el 11 de julio de 1977, se limitase a prometer «la apertura de un debate por los representantes del pueblo legítimamente elegidos con vistas a examinar la posible inserción de España en el Tratado del Atlántico Norte», sin fijarse plazo alguno al respecto.

Una vez celebradas las primeras elecciones democráticas, la administración Carter dejó de tener grandes preocupaciones en relación con España: el proceso democratizador estaba encauzado y a su modo de ver el tratado bilateral se estaba implementando satisfactoriamente. Si acaso, Washington hubiese preferido que el Gobierno se mostrase más proactivo en relación con el eventual ingreso de España en la Alianza Atlántica, pero Suárez había dejado claro que prefería no plantear esta cuestión mientras durase el proceso constituyente y los norteamericanos confiaban en que, en última instancia, la renovación del acuerdo de 1976 garantizaría su acceso continuado a las bases españolas. Por otro lado, la reticencia del Ejecutivo español no pareció molestar en exceso a una administración norteamericana que se tambaleaba bajo el impacto de serios reveses ocurridos en escenarios tan complejos como inesperados.
La posible adhesión de España a la OTAN era percibida ante todo como una cuestión de política interna, por lo que no debe sorprendernos que fuese la moción de censura presentada por el PSOE en mayo de 1980 lo que finalmente indujo al ministro de Asuntos Exteriores a clarificar la postura del Gobierno, o al menos, la suya propia. Con ocasión de la moción, Suárez le pidió a Oreja una nota sobre la OTAN, que éste resumió rápidamente en varios puntos: el Ejecutivo era partidario del ingreso en la Alianza antes de las próximas elecciones generales, previstas entonces para 1983; dicha adhesión debía condicionarse a la existencia de avances tangibles en lo referido al ingreso de España en la Comunidad Europea y al traspaso de la soberanía de Gibraltar; el ingreso en la OTAN «variará el contenido de la negociación del tratado con EE.UU. en su vertiente definitiva»; y por último, la adhesión a la Alianza no requeriría la celebración de un referéndum, bastando para ello un amplia mayoría parlamentaria.
La Unión Soviética se venía oponiendo al ingreso de España en la OTAN con el argumento de que ello alteraría el equilibrio de fuerzas en Europa. El 7 de septiembre Calvo Sotelo había recibido incluso una comunicación de Leonid Brézhnev, que contenía amenazas apenas veladas sobre lo que le podría ocurrir a España si el Gobierno seguía adelante con sus planes, de la que hizo caso omiso[. En la misma línea, a raíz del viaje de los reyes a Washington, el KGB hizo circular entre las delegaciones extranjeras y los periodistas acreditados ante la conferencia de la CSCE en Madrid una carta supuestamente escrita por Reagan, fechada el 23 de octubre, en la que instaba a Don Juan Carlos a «actuar con diligencia para eliminar los obstáculos que impiden el ingreso de España en la OTAN», advirtiéndole de la presencia de personas contrarias a esta medida en su círculo más íntimo. Evidentemente, la carta pretendía demostrar que el rey era un mero títere de la administración norteamericana, pero la falsificación era tan burda –‍aludía, por ejemplo, a un supuesto grupo de «pacifistas del Opus Dei»– que no tuvo impacto alguno entre sus destinatarios y la opinión pública española apenas tuvo constancia de su existencia.

Morán había anunciado que, además de paralizar el proceso de integración militar en la OTAN, el Gobierno iniciaría una amplia reflexión sobre la futura política de seguridad de España, de cuyo resultado dependería la decisión que se tomase sobre la relación futura con la Alianza. Esta tarea no se acometió en serio hasta enero de 1984, fecha en la que el ministro se recluyó en el parador de Segovia para analizar la cuestión con un nutrido grupo de colaboradores. Aunque sin mucho entusiasmo, Morán había llegado a la conclusión de que España debía permanecer en la Alianza, pero sin integrarse en la organización militar. De ahí que el informe que finalmente remitió a González en junio plantease «sugerencias precisas» sobre la posible forma de permanencia en la OTAN y la reducción de las instalaciones y facilidades que se habían ofrecido a Estados Unidos mediante el convenio ratificado el año anterior. A principios de ese mes, más de cien mil personas se manifestaron en Madrid bajo el lema «OTAN no, bases fuera», sin duda la expresión de rechazo a la presencia estadounidense más multitudinaria registrada en España hasta la fecha.
Debido en parte a su tendencia a contemplar la Comunidad Europea a través de un prisma casi exclusivamente económico, Washington tampoco supo valorar el impacto político y psicológico de la largamente anhelada adhesión española. En buena medida, hasta 1986 España se había insertado en el mundo occidental a través de la relación bilateral con Estados Unidos, lo cual otorgó una importancia inusitada a la misma; a partir de entonces, lo haría preferentemente a través de la Europa comunitaria, que pasó a convertirse en su principal referente exterior. En Washington tampoco se comprendió suficientemente que el ingreso en la OTAN difícilmente podía tener una influencia comparable, debido sobre todo a que muchos españoles la percibían como un mero instrumento de la política exterior norteamericana. Paradójicamente, a pesar de tratarse de un objetivo largamente acariciado por Estados Unidos, la administración Reagan tampoco supo prever el impacto de la adhesión a la Alianza sobre la relación bilateral.

El 15 de enero se hizo finalmente público un comunicado conjunto, según el cual Estados Unidos retiraría el Ala 401 de Torrejón en un plazo de tres años a partir de la entrada en vigor del acuerdo que sustituyera al de 1982. El nuevo convenio tendría una duración de ocho años y contemplaría la utilización del territorio e instalaciones españolas en apoyo a los planes de refuerzo de la OTAN en caso de crisis y guerra, pero España no reclamaría a cambio asistencia económica o militar alguna. La prensa norteamericana no dejó de señalar que era la primera vez desde la salida de Francia de la estructura militar de la Alianza en 1966 que un aliado obligaba a Washington a retirar sus fuerzas de su territorio, a pesar de lo cual la administración Reagan procuró no airear su indudable malestar.
El desencuentro más importante se produjo en abril de 1988, como resultado de la pretensión española de que el futuro convenio reflejase el compromiso adquirido tras el referéndum de mantener la prohibición de «introducir» armas nucleares en territorio español (el texto de 1982 ya recogía la prohibición de «instalar» y «almacenar» dichas armas). La parte norteamericana temió que ello pudiese suponer una restricción grave respecto del convenio anterior y un precedente peligroso de cara a negociaciones similares con otros aliados. Sin embargo, el 8 de junio Fernández Ordóñez propuso a Shultz la fórmula que luego reflejaría el artículo 11.2 del nuevo acuerdo, según el cual «la instalación, almacenamiento e introducción en territorio español de armas nucleares o no convencionales o sus componentes, quedarán supeditados al acuerdo del Gobierno español». Las autoridades españolas aceptaban que la escala de buques que portasen armas nucleares no equivaldría a su «introducción», pero Washington se empecinó en que Madrid hiciese explícito lo que venía siendo una práctica consagrada, reconociendo por escrito que el Gobierno anfitrión se comprometía a no inspeccionar las naves en cuestión.

El convenio de 1988 abrió una nueva etapa en las relaciones entre España y Estados Unidos, que coincidió en el tiempo con la rápida transformación del orden internacional que se inició con la caída del Muro de Berlín unos meses después. La firma del mismo facilitó a su vez la aprobación de las directrices generales para la contribución española a la OTAN por parte de su Comité de Planes de Defensa en diciembre de 1988, poniendo fin a una negociación de más de dos años. Unas semanas antes, el gobierno había cumplido otro de los objetivos del «Decálogo» de 1984 al adherirse a la Unión Europea Occidental (UEO) como observador activo, ingresando como miembro de pleno derecho en marzo de 1990. El año anterior, España también se había adherido finalmente al Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP), medida que siempre había apoyado Estados Unidos y que ya se anunciaba en el «Decálogo». Por otro lado, en 1986 se habían establecido finalmente relaciones diplomáticas entre España e Israel.
Sin embargo, la evolución de la relación bilateral en años posteriores suscitaría algunas dudas sobre un balance tan optimista. Por un lado, el nuevo contexto geopolítico reabrió el debate sobre la política de seguridad española justo cuando se le daba ya por zanjado. Antes de las elecciones de 1996, el último Gobierno del PSOE ya había decidido aprovechar la inminente reforma de la estructura militar de la OTAN impuesta por el nuevo contexto geopolítico para institucionalizar una plena integración española. Por otro lado, la participación de España en las operaciones desarrolladas por la Alianza bajo el paraguas de la ONU en la antigua Yugoslavia a partir de 1992 había puesto de manifiesto las limitaciones del modelo de relación vigente.
En perspectiva española, el protocolo de 2002 sirvió sobre todo para manifestar la importancia creciente que se otorgaba a la cooperación en el ámbito de la industria de la defensa. Por su parte, Estados Unidos pudo ampliar y mejorar las instalaciones de las que hacía uso en la base naval de Rota y también le favoreció la sustitución del sistema anterior de autorización caso por caso para sobrevolar y aterrizar en territorio español por una autorización general de duración trimestral. Sin embargo, los medios de comunicación subrayaron sobre todo el hecho de que se permitiera a los servicios de investigación criminal de la Marina y a la Oficina de Investigaciones Especiales de la Fuerza Aérea a operar en España en colaboración con los cuerpos y fuerzas de seguridad españoles en asuntos de interés mutuo.
El apoyo prestado por el Gobierno Aznar a la administración Bush en Irak, que suscitó el rechazo mayoritario de la opinión pública española, tuvo gravísimas consecuencias para la relación bilateral, que experimentó una politización sin precedentes en el ámbito doméstico español. Como resultado de ello, la imagen de Estados Unidos en España, nunca excesivamente favorable, experimentó un marcado deterioro. Algunas de las encuestas realizadas a raíz de estos acontecimientos vinieron a confirmar que, a pesar de la rectificación de la relación efectuada durante los años ochenta, las percepciones de los españoles seguían obedeciendo a los estereotipos que la habían conformado en épocas anteriores. Por otro lado, el hecho de que las Fuerzas Armadas norteamericanas utilizasen profusamente las bases españolas para realizar su despliegue en Irak contribuyó a reabrir en alguna medida el debate en torno a las mismas. Como resultado de ello, mientras que en los años posteriores a la entrada en vigor del convenio de 1988 la proporción de quienes se manifestaban partidarios de poner fin a la presencia estadounidense en las bases había disminuido gradualmente, pasando del 48% en 1991 al 31% en 2002, a raíz de la guerra de Irak este rechazo volvió a experimentar un aumento significativo.
Como es sabido, el triunfo electoral de José Luis Rodríguez Zapatero en marzo de 2004 se tradujo en una casi inmediata retirada de las 1.300 tropas españolas que su predecesor había enviado a Irak, medida que contó con un amplio respaldo popular. A pesar de ello y de su escasa sintonía con la administración Bush, el nuevo Gobierno español nunca se planteó la posibilidad de cancelar o restringir el uso norteamericano de las bases de Rota y Morón en relación con Irak, decisión que apenas mereció la atención de los medios de comunicación. En suma, incluso en momentos de máxima polarización política y por muy impopular que resultara el uso que pudiese hacer de ellas la administración norteamericana de turno, la cuestión de las bases ya formaba parte de un acuerdo previamente institucionalizado mediante procedimientos democráticos, lo cual permitía situarlo por encima (o al margen) del debate político partidista nacional.
La elección de Barack Obama en noviembre de 2008 tuviese de inmediato un impacto muy favorable en la popularidad de Estados Unidos en España, que volvió a situarse en los niveles anteriores al conflicto. En suma, la elección de Obama pareció borrar de un plumazo una parte no desdeñable del sentimiento antiamericano acumulado durante los años precedentes.
Con independencia de estos vaivenes coyunturales de la opinión pública, parece evidente que todavía perduran algunos obstáculos de fondo a una relación más fluida entre España y Estados Unidos. Ante todo, a pesar del tiempo transcurrido, sigue proyectando una larguísima sombra el apoyo norteamericano al régimen de Franco, sin duda el «pecado original» de la relación actual. Eso, al menos es lo sugiere un estudio realizado en 2006, según el cual el 46% de los encuestados atribuía al mismo la larga duración de la dictadura franquista, dato sin duda significativo si se tiene en cuenta que la mayoría de ellos había nacido después de 1975. También sigue estando muy arraigada la percepción de que la democracia española poco o nada debe a Estados Unidos, así como la idea de que la suerte de ésta nunca se tuvo muy en cuenta en Washington. A la luz de todo ello, no parece fácil evitar la melancólica conclusión de que la transición y consolidación democráticas ofrecieron oportunidades de toda índole –‍quizás para ambas partes, pero sobre todo a una de ellas– que no se supieron aprovechar.

Although the volume deals mainly with what happened from 1969 – with the arrival of Richard Nixon and Henry Kissinger to the White House and the proclamation of Don Juan Carlos as Franco’s successor as King – both 1953 and 1959 constitute dates of necessary reminder to be able to understand Spanish-American relations in the second half of the 20th century. The author, well known for works such as The Pilot of Change. The King, the Monarchy and the Transition to Democracy (1991) or Spain in Democracy, 1975-2000 (2001), and, currently, director of the Spanish Transition Foundation, delves into this new work in the study of relations between Spain and the United States between 1969 and 1989. What he is interested in dealing with, fundamentally, is the influence of the security bond of the two countries in the political transformations, not minor, that occurred in Spain.
This book was conceived with the purpose of offering the reader a novel interpretation, based on recently declassified diplomatic documentation, of the evolution of political and security relations between Spain and the United States during the years 1969-1989. Due to both the approach taken and the nature of the sources used, it is a study of official bilateral relations between two very different states, one of which also underwent very notable changes.
The North American authorities were generally in favor of which, died Franco, was the own Spanish society the one that endowed of the institutions and arbitrated the procedures that it considered opportune. However, this theoretically praiseworthy attitude made them less demanding in assessing the progress made than their European allies. Unlike these and also the main institutions of the European Community, especially the European Parliament, Washington tried not to pronounce publicly on the true scope of the reforms proposed by the first two governments of the monarchy (1975-1977), nor to assess if they would allow to lead the country to a truly democratic exit.

The bilateral relations between the United States and Spain during the presidency of Richard Nixon (1969-1974) were marked both by the internal evolution of Spanish and North American political life and by various international events that would have important consequences in the medium and long term term. In the United States, the most significant change was undoubtedly the crisis that was unleashed as a result of the outbreak of the Watergate scandal in the summer of 1972 and that would eventually lead to the resignation of Nixon two years later. This process translated into a notable increase in the prominence and autonomy of Henry Kissinger, his National Security Adviser since January 1969, who, starting in September 1973, also held the position of Secretary of State. During these years, two events occurred in Spain that decisively influenced the bilateral relationship: the proclamation of Don Juan Carlos as Franco’s successor as king in July 1969, at which point the US administration would cultivate him with increasing intensity and the assassination in December 1973 of the Prime Minister, Admiral Luis Carrero Blanco, who was interpreted in Washington as the beginning of the end of the regime.
Given the enormous prominence that Kissinger would acquire in US foreign policy, some previous comments on his ideological and geopolitical vision are relevant, which undoubtedly influenced his attitude toward Spain. Traditionally, Kissinger has been considered a prominent representative of the realistic school of international relations, which views the world through the prism of spheres of influence and the balances of power. Born in 1923 into a German Jewish family that was forced to flee the Bavarian city of Fürth in August 1938 and lost a dozen of its members in the Holocaust, its conservative and pragmatic, if not pessimistic, vision – Even Spengler’s, as some say, of the world and of human nature, has often been attributed to this tragic family past. This is why some North American authors always considered it a typical product of interwar Europe, absolutely foreign to both the internationalist idealism embodied by Woodrow Wilson and the ideological anti-communism of the neo-conservatives who came to power with Ronald Reagan in the 1980s.
Kissinger harbored serious doubts about the ability of the United States to deal with the threat posed by the Soviet Union in the medium and long term and it was not clear that the economic and political superiority of the West sufficed to guarantee its survival.
Kissinger had not paid any attention to Spain before joining the Nixon administration in 1969. Given his European roots and historical knowledge, he was surely aware of the importance that Spain had had in a remote past and no doubt had the scarce present role that had played in the reconfiguration of the European system from the Congress of Vienna in 1815, subject to which he had devoted his doctoral thesis at Harvard. Given his family biography, we can speculate that Franco’s proximity to Hitler was one of the reasons why he never expressed curiosity to visit Spain before joining active politics. Of the few references that he would dedicate to him in his voluminous memoirs, it can be deduced that, in spite of his academic baggage, his vision of the country did not differ much from that of Nixon, although he expressed it more elegantly. Thus, on the occasion of his first trip to Madrid in 1970 in the company of the president, Kissinger observed that the evolution of Spain had been marked by “an obsession with the eternal, death and sacrifice, the tragic and the heroic. This had produced glorious oscillations between anarchy and self-love, between chaos and total discipline. The Spaniards only seemed capable of submitting to exaltation, but not to each other ». It would be difficult to compress a greater number of topics in such a small space.
Once incorporated into the National Security Council, what was relevant to Kissinger was not so much the political nature of the Spanish regime as its alignment with the Western bloc, something that was never in doubt while Franco lived. In itself, this was reason enough to respect the head of the Spanish State, which in his view seemed to have also contributed to the development of the country without endangering its stability and to try not to excessively antagonize it.
For Kissinger, the primary objective of US foreign policy in relation to Spain should be to prevent it from aligning with the Soviet Union, or to distance itself from the United States to the point of endangering the access of the US Armed Forces to armed conflicts. military bases located in Spanish territory. On the other hand, his (rather rare) readings on the political history of Spain made him harbor serious doubts about his ability to develop democratic institutions and habits, for which he believed he had more than enough reasons to be initially cautious, if not apprehensive, at the prospect of a possible regime change. It must also be remembered that Kissinger, like Nixon, believed the time had come for the Americans to accept, that was not the case.

The unquestionable personal interest of Franco and Carrero Blanco to close an agreement with Washington as soon as possible, sometimes the Spanish Government acted inconsistently with this objective. For the first time since the civil war, on January 24, 1969, a three-month state of emergency was declared throughout Spain, in response to a new wave of student and worker dissidence, which could not but feed the suspicion of a Democratic majority Congress. In spite of this, in February Nixon published a letter to Franco in which he apologized for not having been able to include Madrid among the capitals he would visit during his first European tour, in which he expressed his desire to maintain close personal contact with the Spanish leader in the future.
Paradoxically, in the end it was not the arrival of a new president to the White House, the result of a democratic election, but the change of government that took place in Madrid, as a result of Franco’s personal will, which would allow reaching a new bilateral agreement. The fact that only five of the eighteen ministers of the outgoing government remained in their posts after the crisis caused by the “Matesa scandal” in October 1969 caused the US embassy in Madrid to define it as “the most drastic change in government in the country.” It was Francoist ».

Kissinger asked the Department of Defense to define more clearly its objectives in relation to Spain. The response delivered by the Pentagon in mid-March 1970 established three levels of priority: (i) the first included reentry rights in case of war with the Soviets (automatically), or in case of threat to interests vital western (after consultation with Madrid); overflight rights, except nuclear ones, which had been banned in 1966 after the Palomares accident, including refueling stops in peacetime; the retention of the Zaragoza base for ammunition storage; the use of the firing range of the Bardenas Reales, the only one in Europe that could easily replace that of Wheelus (Libya); and Rota’s submarine traffic detection function; (ii) at a second important level, there was mention of the storage facilities for reserve war material (including those for fuel supply) for naval and air forces, plus communication facilities; the operation of nuclear submarines in Rota; and the Torrejón terminal for loading and refueling; (iii) finally, a third level of priority included the full use of Rota (for intelligence uses and provisioning of the Sixth Fleet); the rest of the Torrejón functions (the 401 Tactical Wing of fighters and the headquarters of the 16th Air Force, fundamentally); and finally the base of Morón, which in any case would be in reserve.

The signing of the new Friendship and Cooperation Agreement made possible the long-awaited visit of the State of Nixon to Spain in October 1970, accompanied by Kissinger, despite the fact that according to him “the post-Francoist transition was an exceedingly delicate subject even for the most oblique allusion » The counselor, who was visiting the country for the first time, would recall in his memoirs that Spain was then “as suspended, waiting for a life to end in order to rejoin European history.” However, it did not stop irritating him that many observers had difficulties to recognize that Franco “had laid the foundations for the development, after his death, of more liberal institutions” and that the Spanish regime “was much less repressive than any communist state and that most new nations ». On the other hand, the geographical location of Spain gave it an obvious geostrategic value, a sufficient reason for the United States to wish that, “defying its history”, the country experienced a moderate political evolution when the dictator was missing. According to Kissinger, “there was no precedent in the history of Spain of a moderate and gradual change and let alone democratic, instead of radical and violent.” Furthermore, “it made no sense to confront an aging autocrat whose mandate was clearly on the verge of conclusion, a confrontation that would have stimulated the proverbial pride and Spanish nationalism.” In short, the United States had to choose between “condemning ostracism to the existing regime or working with it while extending our contacts and therefore our influence in the face of post-Francoism”, opting for the latter.
If Franco died without having been named, it was likely that his role in the post-Franco era was much less. Given the poor relationship between Don Juan Carlos and López Bravo, widely noted during the prince’s recent visit to the United States, it was not considered likely that the minister would complete his dream of being president of the government under the monarchy. At that time, Washington was of the opinion that three well-placed politicians were more likely to reach this position: Lieutenant General Manuel Díez Alegría, the head of the military team that had negotiated the recent agreement on the bases, who was considered reasonably pro-American; López Rodó, the trusted man of Carrero Blanco and the visible head of the Opus Dei technocrats; and the “propagandist” and former Minister of Public Works (1965-1970), Silva Muñoz, although not necessarily in that order.
Another issue that raised certain problems with Washington was the bilateral trade relationship. As is known, in the early seventies the United States was going through a difficult economic situation, which fed the protectionist instincts of the Democratic majority in Congress. In turn, this posed a serious threat to Spanish exports to the United States, especially in sectors such as footwear, olives and textiles. Hence, Lopez Bravo was forced to remind the Nixon administration that Article 22 of the Friendship and Cooperation Agreement reaffirmed the will of both governments to “increase their commercial relations”, for which they would seek “to avoid as much as possible, and even where its respective economic situation and the evolution of its balance of payments allow it, those measures that suppose a restriction to the flow of reciprocal commercial exchange in accordance with the provisions of the General Agreement on Tariffs and Trade “.

He wanted the CIA to make an assessment of the post-Franco political system and its foreseeable external orientation; that the State Department conduct a study of US interests in Spain in the long term, including bilateral relations, those related to the European Community, NATO and other regions of the world (Middle East and the Mediterranean, fundamentally); and finally, that the Department of Defense presented a study on the value of Spanish facilities used by the North American Armed Forces, classifying them according to whether their use during the rest of the decade was considered necessary, desirable, or convenient.
In Washington, it was feared that the assassination of Carrero Blanco could lead to an even greater hardening of the regime, which could negatively influence the attitude of the Senate towards the maintenance of the bases and hinder the efforts of the Nixon administration to favor a rapprochement of Spain to NATO. In a meeting with Kissinger and the Secretary of Defense, James R. Schlesinger, held on December 28, the director of the CIA, William Colby, conveyed their concern about the possibility that the “hawks” of the Franco regime managed to impose his rivals in the struggle for power that was taking place in Madrid. The Secretary of State, on the other hand, did not seem to share this pessimism and expressed his willingness to act so that this would not happen, although without providing further details in this regard. The appointment of Carlos Arias Navarro as president a few hours later and the composition of the new Government, which took office on January 4, 1974, seemed to reassure the Nixon administration, which decided to grant it a vote of confidence. Curiously, in his first interview with Ambassador Rivero, the new Spanish president played down the government crisis and also the news announced in his famous speech before the Cortes of February 12.
As a result of two events in 1974 in southern Europe, the Portuguese revolution and the Cypriot conflict, the effectiveness and loyalty of three member states of the NATO south flank were questioned in the eyes of Washington, which gave it an unusual importance to the American bases located in Spanish territory. All this coincided with the negotiations on the Joint Declaration of Principles and the renewal of the 1970 agreement, which partly explains the increasingly demanding attitude adopted by the Spanish Government.

The performance of the CIA in Spain would again be the subject of the attention of Ford and Kissinger in March 1975, as well as Vice President Rockefeller, who had passed through Madrid on his return from funerals in honor of King Faisal of Saudi Arabia. After reflecting on the Chilean and Spanish situation, the vice president, who had a reputation as “liberal” (in the American sense) in Washington, said that “these countries can not control things without a dictatorship” and took the opportunity to convey the concern of the undersecretary Rovira (who had received him as acting foreign minister in the absence of Cortina), because of the growing communist influence in the region. This comment made Ford interested in the performance in Spain of the 40 Committee, the agency in charge of coordinating the various US intelligence agencies (a few days before, the secretary of state had acknowledged to the president that the committee had not met for three months, because it had stopped being effective). In response, Kissinger observed that the suffocating control to which these agencies were subjected by the Congress made them increasingly less operative and that the problem was not the lack of funds, but planning. The president insisted on the need to “do whatever it is necessary to do in Spain,” but the secretary replied that it was more urgent to find a figure who really knew how to lead the CIA.
Unlike his ambassador in Spain, Kissinger wanted to close an agreement with Madrid as soon as possible. This led him to convince President Ford of the need to intercede for Spain before the Atlantic Council planned in Brussels at the end of May 1975, so that NATO could become aware of the importance of the Spanish contribution to the collective defense of the West. Then, the president would visit Madrid to convey to their hosts the results of their efforts, leaving a record of the importance that Washington attributed to the relationship with Spain.
As one might suppose, none of these initiatives was well received in the European chancelleries, even in the most similar ones.

On the eve of Franco’s death, the Ford administration had some role – not always easy to specify, as we will see below – in a major international crisis, caused by the conflict that arose around Western Sahara, which could have had serious consequences. consequences for the Spanish political evolution. Some protagonists, witnesses and scholars of the same have argued repeatedly -although without providing the necessary documentation to support their thesis- that the United States encouraged Morocco to confront Spain with the purpose of seizing that territory and that it even collaborated actively in the organization and development of the so-called «Green March». In our view, the North American documentation declassified to date, which is analyzed in these pages in a systematic way for the first time and that in its day should be complemented with other sources not yet available at present, does not allow confirming such a strong interpretation. On the other hand, it does allow us to conclude that the US authorities, which were never in favor of an independent Sahara, intentionally abstained from doing whatever was necessary to restrain or dissuade King Hassan II, mainly out of fear of endangering their privileged relationship with an Arab state. and Muslim to whom they attached special geopolitical importance.
The American documentation reveals that the CIA director informed Kissinger on October 3, 1975 that Hassan II had decided to invade the Sahara over the course of the next three weeks. The day before, Rovira had informed the American embassy in Madrid that it was feared that the invasion would take place that same week, at the end of Ramadan. The report sent by Colby stated that the monarch had decided to act before the International Court of Justice ruled for fear that his opinion would be excessively ambiguous or even contrary to the Moroccan theses, as it was also feared that the report of the visiting mission of the UN. In addition, Hassan II hoped to put his plans to fruition because “the majority of Spanish troops are poorly trained and will not fight.” This opinion did not agree with that of the CIA, which valued that the Spanish military forces were “well equipped and trained in comparison with the Moroccan Army”.

Dead Franco, Washington immediately resumed its efforts to close the agreement on the bases. Kissinger, who spoke with Don Juan Carlos on November 20 to express his support, wanted to travel to Madrid as soon as possible, but the king dissuaded him to give his new government time to define a negotiating position. According to the testimony of Stabler, the Count of Motrico, who had assiduously cultivated him since his arrival in Madrid in March, did everything possible to support his candidacy for the presidency of the Government, but the ambassador did not want to interfere. Finally, at the beginning of December the king chose to confirm Arias Navarro in his post and Areilza had to settle for the portfolio of Foreign Affairs, an appointment that in his opinion was well received by Stabler, “because he believes that he can understand me well for the pending negotiations, which have been frozen for several months now ». In his first conversation alone with the king after his appointment, Don Juan Carlos told him that he had felt the need to telephone Kissinger, as well as Giscard d’Estaing and Scheel, to explain the continuity of Arias Navarro and to ask them “to the open credit was still valid ».

Before leaving the United States, Don Juan Carlos received two news from Madrid that surely reaffirmed him in his decision to replace Arias Navarro as soon as possible. The first referred to Calvo Serer, Don Juan’s advisor who had acquired certain notoriety as a spokesman for the Democratic Junta, who was arrested in Barajas upon his return to Spain for the first time since 1971. The other party had the president himself as president. threatened to close the magazine Cambio 16 for four months for publishing a cartoon in which Don Juan Carlos appeared dancing as Fred Astaire and illustrating a story about his stay in New York (according to Areilza, “the monarch laughed when he counted »). At the request of its director, Juan Tomás de Salas, the owner of the Washington Post, Katharine Graham, who had just visited Spain, interceded with her good friend Kissinger to avoid the nonsense and he transferred his protest to Madrid, although we do not know it was its management which finally prevented the closure of the magazine. As the Madrid correspondent of the Christian Science Monitor would write, in addition to constituting an absurd attack on freedom of expression …
The results of the first democratic elections were received with more concern in La Zarzuela than in the White House. During the summer of 1977, the king and Suarez carefully weighed the possible holding of municipal elections in the fall or the beginning of the following year, an option that was finally ruled out for fear that they could be won by the left parties, which could have affected the constituent process. Before a decision was made, the monarch phoned Carter on August 2 to express his doubts and to request the help of his experts for a future electoral contest [55]. Several weeks later, the president noted in his diary that “we are trying to decide if we can help King Juan Carlos of Spain with his next elections”, since “they do not have much experience of democratic processes”, so “maybe we will send someone to advise him privately on how to develop an election, how to use television, how to get people to vote and so on ». Although we did not know how useful his advice could have been, Carter finally sent to Madrid his pollster and electoral expert, the very young Patrick Caddell, who had contributed decisively to his triumph in the presidential elections of the previous year.
Although the US Embassy welcomed both the continuity of Oreja in Foreign Affairs and the presence of Gutiérrez Mellado at the head of the new Ministry of Defense, his relationship with the new government that emerged from the elections would not be as fluid as might have been expected. In part, this was due to the fact that an Executive overwhelmed by a myriad of internal challenges of great magnitude could not devote much attention to foreign policy. In addition, Suárez soon made it clear that he was not willing to raise potentially controversial issues, such as the entry of Spain into NATO, which could jeopardize the good understanding between the main political forces. Hence, the program of the new Government, announced on July 11, 1977, was limited to promising “the opening of a debate by the legitimately elected representatives of the people with a view to examining the possible insertion of Spain in the North Atlantic Treaty” , without fixing any deadline in this regard.

Once the first democratic elections were held, the Carter administration ceased to have great concerns in relation to Spain: the democratizing process was channeled and in its view the bilateral treaty was being implemented satisfactorily. If anything, Washington would have preferred the government to be more proactive in relation to the eventual entry of Spain into the Atlantic Alliance, but Suarez had made it clear that he preferred not to raise this issue as long as the constitutional process lasted and the Americans were confident that, in Lastly, the renewal of the 1976 agreement would guarantee its continued access to Spanish bases. On the other hand, the reticence of the Spanish Executive did not seem to bother in excess to a US administration that staggered under the impact of serious setbacks occurred in scenarios as complex as unexpected.
The possible adhesion of Spain to NATO was perceived primarily as a matter of domestic policy, so it should not surprise us that it was the motion of censure presented by the PSOE in May 1980 which finally induced the Minister of Foreign Affairs to clarify the Government’s position, or at least, its own. On the occasion of the motion, Suárez asked Oreja for a note on NATO, which he quickly summarized in several points: the Executive was in favor of joining the Alliance before the next general elections, then scheduled for 1983; this accession must be conditioned on the existence of tangible progress in relation to the entry of Spain into the European Community and the transfer of Gibraltar’s sovereignty; NATO membership “will vary the content of the treaty negotiation with the US. in its definitive aspect »; and finally, adherence to the Alliance would not require the holding of a referendum, and a large parliamentary majority would suffice.
The Soviet Union had opposed the entry of Spain into NATO on the grounds that this would alter the balance of forces in Europe. On September 7, Calvo Sotelo had even received a communication from Leonid Brezhnev, which contained thinly veiled threats about what could happen to Spain if the Government went ahead with its plans, which it ignored [. In the same vein, following the trip of the kings to Washington, the KGB circulated among the foreign delegations and journalists accredited to the CSCE conference in Madrid a letter allegedly written by Reagan, dated October 23, in the that he urged Don Juan Carlos to “act diligently to eliminate the obstacles that impede the entry of Spain into NATO”, warning him of the presence of people opposed to this measure in his inner circle. Evidently, the letter was intended to show that the king was a mere puppet of the US administration, but the falsification was so crude – he was referring, for example, to a supposed group of “Opus Dei pacifists” – which had no impact among its recipients. and Spanish public opinion was hardly aware of its existence.

Morán had announced that, in addition to paralyzing the process of military integration in NATO, the Government would begin a broad reflection on the future security policy of Spain, whose outcome would depend on the decision on the future relationship with the Alliance. This task was not undertaken in earnest until January 1984, the date on which the minister retired to the Parador of Segovia to analyze the matter with a large group of collaborators. Although without much enthusiasm, Morán had come to the conclusion that Spain should remain in the Alliance, but without joining the military organization. Hence, the report that finally referred to González in June raised “precise suggestions” about the possible form of NATO permanence and the reduction of the facilities and facilities that had been offered to the United States through the agreement ratified the previous year. Earlier that month, more than one hundred thousand people demonstrated in Madrid under the slogan “NATO, no bases outside,” without a doubt the expression of rejection of the largest American presence registered in Spain to date.
Due in part to its tendency to contemplate the European Community through an almost exclusively economic prism, Washington also failed to assess the political and psychological impact of the long-awaited Spanish accession. To a large extent, until 1986 Spain had inserted itself into the Western world through the bilateral relationship with the United States, which gave it an unusual importance; from then on, it would preferably do so through the European Community, which became its main external reference. In Washington it was not sufficiently understood that entry into NATO could hardly have a comparable influence, mainly because many Spaniards perceived it as a mere instrument of US foreign policy. Paradoxically, despite being a goal long cherished by the United States, the Reagan administration also failed to foresee the impact of joining the Alliance on bilateral relations.

On January 15, a joint communiqué was finally published, according to which the United States would withdraw Ala 401 from Torrejón within three years of the entry into force of the agreement replacing that of 1982. The new agreement would have a duration Eight years and would contemplate the use of the territory and Spanish facilities in support of the NATO reinforcement plans in case of crisis and war, but Spain would not claim in return any economic or military assistance. The American press kept pointing out that it was the first time since the departure of France from the Alliance’s military structure in 1966 that an ally forced Washington to withdraw its forces from its territory, despite which the Reagan administration tried not to air your undoubted discomfort.
The most important disagreement occurred in April 1988, as a result of the Spanish claim that the future agreement reflected the commitment acquired after the referendum to maintain the ban on “introducing” nuclear weapons into Spanish territory (the 1982 text already included the prohibition of “installing” and “storing” said weapons). The American side feared that this could be a serious restriction with respect to the previous agreement and a dangerous precedent in the face of similar negotiations with other allies. However, on June 8 Fernández Ordóñez proposed to Shultz the formula that would later reflect Article 11.2 of the new agreement, according to which “the installation, storage and introduction into Spanish territory of nuclear or non-conventional weapons or their components, will be subject to the agreement of the Spanish Government ». The Spanish authorities accepted that the scale of ships carrying nuclear weapons would not be equivalent to their “introduction”, but Washington insisted that Madrid make explicit what had been a consecrated practice, acknowledging in writing that the host Government undertook not to inspect the ships in question.

The 1988 agreement opened a new stage in relations between Spain and the United States, which coincided in time with the rapid transformation of the international order that began with the fall of the Berlin Wall a few months later. The signature of the same in turn facilitated the approval of the general guidelines for the Spanish contribution to NATO by its Committee of Defense Plans in December 1988, ending a negotiation of more than two years. A few weeks before, the government had fulfilled another of the objectives of the “Decalogue” of 1984 by joining the Western European Union (WEU) as an active observer, entering as a full member in March 1990. Last year, Spain was also He had finally adhered to the Nuclear Non-Proliferation Treaty (NPT), a measure that the United States had always supported and which was already announced in the “Decalogue.” On the other hand, in 1986 diplomatic relations between Spain and Israel had finally been established.
However, the evolution of the bilateral relationship in later years would raise some doubts about such an optimistic balance. On the one hand, the new geopolitical context reopened the debate on Spanish security policy just when it was already settled. Before the 1996 elections, the last PSOE government had already decided to take advantage of the imminent reform of the NATO military structure imposed by the new geopolitical context to institutionalize full Spanish integration. On the other hand, the participation of Spain in the operations developed by the Alliance under the umbrella of the UN in the former Yugoslavia since 1992 had revealed the limitations of the current relationship model.
In Spanish perspective, the protocol of 2002 served mainly to show the increasing importance that was granted to the cooperation in the field of the defense industry. For its part, the United States was able to expand and improve the facilities it used at the Rota naval base and also favored the replacement of the previous system of authorization case by case to fly over and land in Spanish territory by a general authorization of duration quarterly. However, the media highlighted above all the fact that the criminal investigation services of the Navy and the Office of Special Investigations of the Air Force were allowed to operate in Spain in collaboration with the Spanish security forces and bodies. matters of mutual interest.
The support given by the Aznar Government to the Bush administration in Iraq, which provoked the majority rejection of Spanish public opinion, had serious consequences for the bilateral relationship, which experienced an unprecedented politicization in the Spanish domestic sphere. As a result, the image of the United States in Spain, never excessively favorable, experienced a marked deterioration. Some of the surveys conducted as a result of these events came to confirm that, despite the rectification of the relationship carried out during the 1980s, the perceptions of Spaniards continued to obey the stereotypes that had shaped it in earlier times. On the other hand, the fact that the American Armed Forces used profusely the Spanish bases to carry out their deployment in Iraq helped to reopen to some extent the debate around them. As a result, while in the years following the entry into force of the 1988 agreement, the proportion of those who declared themselves in favor of ending the US presence in the bases had gradually decreased, going from 48% in 1991 to 31%. in 2002, in the wake of the Iraq war, this rejection again experienced a significant increase.
As is well known, the electoral victory of José Luis Rodríguez Zapatero in March 2004 translated into an almost immediate withdrawal of the 1,300 Spanish troops that his predecessor had sent to Iraq, a measure that enjoyed wide popular support. Despite this and its lack of harmony with the Bush administration, the new Spanish government never considered the possibility of canceling or restricting the US use of the bases of Rota and Morón in relation to Iraq, a decision that hardly merited the attention of the media. In sum, even in moments of maximum political polarization and however unpopular the use that could be made of them by the North American administration in turn, the issue of the bases was already part of an agreement previously institutionalized by democratic procedures, which allowed to place it above (or on the sidelines) of the national political partisan debate.
The election of Barack Obama in November 2008 immediately had a very favorable impact on the popularity of the United States in Spain, which returned to its pre-conflict levels. In short, the election of Obama seemed to erase at a stroke a non-negligible part of the anti-American sentiment accumulated during the preceding years.
Regardless of these conjunctural vagaries of public opinion, it seems evident that there are still some fundamental obstacles to a more fluid relationship between Spain and the United States. First of all, in spite of the time that has elapsed, the American support for the Franco regime continues to project a very long shadow, without doubt the “original sin” of the current relationship. That, at least is suggested by a study conducted in 2006, according to which 46% of respondents attributed to it the long duration of Franco’s dictatorship, a fact without doubt significant if we take into account that most of them had been born after 1975. The perception that Spanish democracy owes little or nothing to the United States, as well as the idea that its fate was never taken into account in Washington, is still deeply rooted. In light of all this, it does not seem easy to avoid the melancholy conclusion that democratic transition and consolidation offered opportunities of all kinds -perhaps for both parties, but especially one of them- that they did not know how to take advantage of.

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