Cataluña Y Las Demás Españas — Santiago Muñoz Machado

Magnífico libro y de vigente actualidad. Me ha gustado mucho porque “pone sobre la mesa” los mensajes que se lanzan proindependentistas de Cataluña. Todos esos mensajes (históricos, problemática constitucional, posible salidas a la situación, federalismo) están recogido en un libro, no hay que volverse local buscando de un lado para otro. Enhorabuena. Este libro es de los que hay que leer en estos momentos. Aporta mucha claridad en todos este maremagnum que se está viviendo.

Cataluña está reclamando poder decidir sobre su independencia, y las demás Españas contemplan asombradas las manifestaciones de esa voluntad, que expresan continuamente los políticos en las sedes institucionales, en los mítines y en los medios de comunicación, y el pueblo en las calles, a través de asociaciones ciudadanas, en congresos y reuniones, en cenáculos, en el ambiente familiar. Nuestro futuro colectivo quedará marcado por la conmoción de la ruptura, si llega a producirse, o, en todo caso, por el retraso en resolver el trauma institucional que ha provocado el simple planteamiento de tan grave cuestión.
Nunca había pasado una cosa así en la Historia, y resulta sorprendente que acontezca por primera vez justamente cuando Cataluña disfruta de poderosas instituciones de autogobierno inencontrables en los últimos trescientos años. Incluso en algunos aspectos son más amplias esas responsabilidades de autogobierno que en todos los siglos de catalanidad de los que hay memoria, puesto que nunca hubo un Gobierno territorial catalán de penetración comparable en la vida de los ciudadanos ni encargado de tantas prestaciones y servicios. Y, precisamente ahora, las proclamas separatistas se presentan con más algarabía y fuerza que nunca, para estupefacción de las demás Españas.
Como los sentimientos han ganado la partida a la razón, resulta más difícil imaginar salidas al problema. No sólo la negación total de las pretensiones del catalanismo separatista, sino la simple puesta en cuestión de cualquiera de sus postulados se considera inaceptable y fruto del desconocimiento o del desprecio, o un agravio más de los muchos infligidos a Cataluña en los últimos siglos. Esta apreciación es habitualmente exagerada, pero no es incierto que muchos análisis de la cuestión catalana han tergiversado la historia y no han tenido presente la singularidad cultural y económica del Principado. La intransigencia no ha contribuido tampoco a generar un debate informado del que pueda surgir una respuesta al reto con alguna garantía de éxito.

El Gobierno catalán también decidió en 2013, en su caso sin consenso previo del Gobierno o del Parlamento español, celebrar un referéndum en 2014 para consultar al pueblo catalán sobre la iniciación de un proceso que les llevara a la constitución de un estado nuevo y, eventualmente, a la independencia e integración de Cataluña en la Unión Europea.
-La elección de 2014 también tiene que ver con un aniversario. El de la última batalla, celebrada en Barcelona, de la Guerra de Sucesión de España; un conflicto internacional, además de una contienda interna, en la que Felipe d’Anjou, nieto de Luis XIV, y Carlos, archiduque de Austria, disputaron el trono de España a la muerte de Carlos II.
-Los paralelismos entre 1314 (Bannockburns) y 1714 son escasos si es que alguno hubiera. Pero las conexiones reales y los idearios políticos que existieron en los inicios del siglo XVIII entre Cataluña y Gran Bretaña fueron bastante más visibles y profundos. Por lo pronto, se manifestaron en los compromisos adquiridos por Inglaterra con Cataluña, apoyando la opción sucesoria de Carlos III, el archiduque de Austria, y procurando un acuerdo de paz que respetara las constituciones y libertades históricas del Principado.
En pleno desarrollo de la Guerra de Sucesión nació Gran Bretaña puesto que esta nueva nación fue la consecuencia de la unión parlamentaria de los reinos de Inglaterra y Escocia, que fue hecha efectiva el 1 de mayo de 1707 mediante un acuerdo votado sucesivamente en el Parlamento escocés (el 16 de enero de 1707) y el inglés, que tuvo las trazas de un tratado internacional puesto que reunía los dos reinos bajo la soberanía de un único Parlamento, el de Gran Bretaña.
Aquella operación de 1707 salió bien, sin derramar sangre, pacíficamente. Los negociadores aceptaban que un solo Parlamento regiría sus destinos asegurando, en el caso del reino menor, Escocia, que conservaría su religión presbiteriana, recibiría una importante compensación económica y, además, se respetaría su derecho privado. Los dos reinos cuyos Parlamentos se unían no renunciaban a su historia y particularidades.
-En 1707, cuando ocurría todo lo anterior, se produjeron dos acontecimientos importantes en la Guerra de Sucesión española: primero, la batalla de Almansa, que dio una victoria asombrosa a las tropas borbónicas; y, casi de seguido, la toma del territorio valenciano y aragonés, y la promulgación del primer Decreto de Nueva Planta por Felipe V.
Los consejeros del rey vieron en aquella victoria la ocasión para hacer efectivas algunas de las propuestas que casi un siglo antes había elevado al rey el Conde Duque de Olivares en su Gran Memorial de 1624: desembarazarse de los fueros y privilegios territoriales y reconducir todo el reino a un gobierno unificado, sometido a las mismas leyes. Felipe V siempre había considerado que las libertades y los privilegios históricos, muy arraigados en el sentimiento de sus nuevos súbditos, eran un enorme estorbo para la buena administración de España.
-La idea de que las soluciones parlamentarias, como alternativa al absolutismo, se pueden imponer por la sola fuerza de la historia, sin necesidad de revoluciones ni violencia, procede de la interpretación más extendida de lo que ocurrió en Inglaterra en 1688. El recordatorio de las diferencias de opinión establecidas sobre dicha interpretación se ha centrado en si las prácticas parlamentarias existentes desde la Baja Edad Media podrían haber tenido continuidad, caso de no haber sido interrumpidas por las guerras, como ocurrió en Cataluña, o las revoluciones como pasó en Francia, hasta transformarse naturalmente en un parlamentarismo democrático.
-Cataluña hubiera necesitado una revolución, como la que tuvo lugar en Inglaterra en 1688, para que las primitivas instituciones con que contaba hubieran podido servir de base a un parlamentarismo democrático capaz de modernizar el país. Esa transformación nunca resultaría simplemente del mantenimiento de las tradiciones medievales. Las investigaciones sobre lo sucedido en Inglaterra han despejado cualquier duda a este respecto. No habría sido suficiente con que el pretendiente Carlos III hubiera ganado la guerra y proclamado la consagración de aquellas. Pero Cataluña se vio envuelta en un conflicto sucesorio que terminó cancelando su primitivo parlamentarismo y entregando la tarea de modernizar la gobernación del territorio a un monarca absoluto. Ocurrió después algo parecido a lo que habría pasado en Inglaterra si Jacobo II no hubiera sido destronado.

Escocia era, en aquella época, una región mucho más atrasada que Inglaterra en cualquier orden que se tuviera en cuenta para valorar las diferencias económicas y sociales de todo tipo. Es importante constatarlo para comprender por qué fue posible la Unión.
Para interesar a los escoceses bastaba con mostrarles las ventajas económicas que podrían obtener con la Unión, y esa fue justamente la derrota que tomaron las negociaciones: se abrirían plenamente a los comerciantes escoceses los mercados ingleses, incluidas las colonias; se compensaría a Escocia por los gastos y pérdidas del proyecto Darien y por cualquier coste que la Unión supusiera para su erario. La recaudación tributaria era distinta y la deuda nacional de Escocia era insignificante.
En todo caso, el comportamiento de Felipe V al término de la Guerra de Sucesión en 1714 no fue tan generoso con las instituciones catalanas históricas. Amnistió a los rebeldes contra su causa, pero, en lo concerniente a la gobernación de Cataluña, impuso la aplicación de las leyes y prácticas castellanas con absoluta inflexibilidad. Ni las presiones inglesas ni las familiares que le llegaban de Francia pudieron, no ya disuadirle, sino tan sólo flexibilizar su decisión.
El rey Borbón ya venía ejercitado en el arte de decretar la supresión de los fueros y costumbres de gobierno de los territorios que prestaron apoyo al archiduque Carlos, de modo que aplicar esta experiencia al caso catalán le salió de corrido; y además le permitió manifestarse con menos vehemencia y dureza contra los vencidos. La abolición de los fueros se acomodó a los conceptos establecidos por el primer Decreto de Nueva Planta, dictado para Valencia y Aragón el 29 de junio de 1707. En él se recordaba que la rebelión y la vulneración del juramento de fidelidad determinó la pérdida automática de todos los «fueros, privilegios, essenciones i libertades que gozaban…».

Muchos autores han presentado los trescientos años de historia que transcurren entre la Nueva Planta de 1716 y los inicios del siglo XXI como un período oscuro en el que Cataluña quedó sometida a los designios del poder central con la pérdida total y absoluta de cualquier signo distintivo de su identidad cultural y, desde luego, sin que reaparecieran en tan largo período ni una sola de sus antiguas instituciones jurídicas, ni las particularidades de su autogobierno, ni la singularidad de su derecho. Trescientos años errando por el desierto, una vez que fue desmontado todo lo que de excelente tuvo su antiguo paraíso nacional.
Existen algunas razones por las que Cataluña aceptó pacientemente el modelo centralista de gobierno, y lo que quedó de singular en el derecho y las instituciones del Principado. Acortaré también ese período de trescientos años, para reconocer, como me parece históricamente objetivo, que en 1932 y en 1979 Cataluña recuperó el autogobierno.
-La burguesía catalana estaba organizada para presionar al gobierno y lograr el incremento de las prohibiciones: una Real Junta Particular de Comercio de Barcelona funcionaba desde 1763 y la Comisión de Fábricas había sido creada en 1820. Esta tuvo un papel decisivo en la presión al gobierno para la formulación de políticas prohibicionistas. Se consiguieron a pesar de que se limitaban con ellas los ingresos de la Hacienda Pública y que tenían el efecto negativo de incrementar la corrupción y el contrabando. El peso de los intereses catalanes en la política arancelaria se mantendrá durante el reinado de Fernando VII (arancel de 1825) y durante la regencia de María Cristina (arancel de Mendizábal de 1836). Aunque se introdujeron reformas en 1841 y por Alejandro Mon en 1849, las prohibiciones se mantuvieron, y no llegaron a desaparecer por completo de la legislación española hasta el arancel Figuerola de 1869.
El prohibicionismo, que fue la medida de protección arancelaria más radical, fue decayendo en los años centrales del siglo XIX.
-El mantenimiento de un régimen particular de derecho privado es también cuestión de enorme relevancia, ya que a través de las propias instituciones civiles se conservaron muchas tradiciones y particularidades, concernientes tanto a la familia como a los tratos y contratos, que distinguieron a Cataluña del resto de los territorios españoles. La Escuela Jurídica Catalana, cuyo nacimiento y desarrollo facilitó la no abolición del derecho civil por el Decreto de Nueva Planta de 1716, sirvió nada menos que para establecer un punto de apoyo doctrinal a las reclamaciones ulteriores de autogobierno político.
El importante artículo 258 de la Constitución de Cádiz mandaba que se estableciera un código civil, otro criminal y otro de comercio, únicos para toda la monarquía. El propósito se formulaba sin perjuicio de que, en su realización, como el propio precepto mencionado advirtió, deberían tenerse en cuenta «las variaciones» que aconsejaran las particulares circunstancias de algunos territorios, apreciadas por las Cortes.
-Por lo que concierne a la recuperación de instituciones políticas de autogobierno propias de Cataluña, la centralización se mantuvo dominante desde los Decretos de Nueva Planta hasta la Constitución de 1931, aunque conoció un período revolucionario y excepcional, al término del Sexenio democrático.
Ya al final de ese período el rey Amadeo I abdicó el 11 de febrero de 1873, lo que dio lugar a la proclamación de la I República española por parte del Congreso de los diputados y el Senado reunidos como «Asamblea Nacional.
El catalanismo político debe mucho en su desarrollo final a Prat de la Riva. Aunque procedente sociológica e ideológicamente de la derecha, entendió, desde muy joven, que el movimiento reivindicativo debían abanderarlo todas las fuerzas políticas. Estratégicamente, la punta de lanza ante el Gobierno del Estado debían ser los conservadores, ya que difícilmente una reclamación sostenida por el nacionalismo de izquierdas podía hacer mella en la trama que los políticos madrileños tenían tejida para blindar la España de la Restauración. Era importante para Prat, por tanto, el modo de presentar las cosas.

La Constitución de 1978 aceptó lo siguiente:
—No imponer directamente el mapa territorial de España, de manera que las Comunidades Autónomas a constituir, y su delimitación, dependiesen de iniciativas territoriales, que, objetivamente, podrían dar lugar a que todos los territorios del Estado, mediante agrupaciones de las provincias existentes, o incluso comunidades provinciales aisladas, pudieran acceder a la autonomía política que la Constitución ampara. Por tanto, la Constitución renunció a la definición del mapa de las Comunidades Autónomas.
—Que la organización interna y las competencias de las Comunidades Autónomas fuera decidida dentro del marco establecido en la Constitución, por las propias instancias territoriales. De acuerdo con el artículo 147 de la norma fundamental, correspondería a los Estatutos de Autonomía.
Los rasgos generales de la regulación de las comunidades autónomas en el Título VIII de la Constitución pueden resumirse del siguiente modo:
1. El reconocimiento de una comunidad autónoma no depende, como regla, de una decisión del legislador estatal (las escasas excepciones a este principio están en el artículo 144), sino de la iniciativa de los territorios interesados (artículos 143 y 151 y disposición transitoria segunda principalmente). En este sentido, puede afirmarse que la primera garantía que la Constitución dispensa a los territorios españoles es previa a la propia situación autonómica, y consiste en configurar la autonomía.
2. El contenido de la autonomía se fija, pues, precisamente en el Estatuto, que es una norma que requiere la iniciativa territorial, y no en leyes dictadas por exclusiva iniciativa de las Cortes.
3. Aunque las Cortes tienen posibilidad de modificar el proyecto de Estatuto en su tramitación parlamentaria (artículos 146 y 151.2, 2.º y 5.º), hay algunos contenidos del mismo que están fijados constitucionalmente y que no pueden ser rebajados o modificados por decisión del legislador estatal. En cuanto a las competencias, las listas de materias contenidas en los artículos 148 y 149 operan como puntos de referencia inexcusables.
4. Lo mismo puede decirse de las instituciones autonómicas básicas; el Estatuto es la norma que debe regularlas (artículo 147.2.c) en el marco de lo dispuesto en la Constitución, que impone que sean precisamente las referidas en el artículo 152, es decir, cuando menos, una Asamblea legislativa y un consejo ejecutivo.
5. Lo anterior se confirma aún más si se tiene en cuenta que la Constitución regula las Comunidades Autónomas dotándolas de autonomía política efectiva, lo que supone el reconocimiento de su potestad de dictar leyes y, en consecuencia, su derecho a contar con una Asamblea legislativa entre sus instituciones de Gobierno.
6. En relación con las potestades de que debe disfrutar la Comunidad Autónoma la Constitución garantiza, pues, si el territorio interesado así lo decide al redactar su Estatuto, el disfrute de potestades legislativas. Además de estas, están también constitucionalmente garantizadas y básicamente reguladas (artículos 156 y 157) las potestades financieras, y, desde luego, las administrativas y de gestión ordinarias para atender las materias de su competencia (artículos 137, 147.1.d, 148, 149, etc.).
7. El Estatuto, una vez aprobado, queda revestido, por disposición constitucional (artículos 147.2 y 152.2) de una particular protección que le hace insusceptible de modificaciones que pueda pretender el legislador estatal.
8. Sin perjuicio de los abundantes mecanismos que la Constitución habilita para reintegrar a la unidad el ordenamiento jurídico general (leyes básicas, leyes marco, programas, planes, coordinación, etc.), una vez aprobados los Estatutos, las Comunidades Autónomas se sitúan en posición de separación para el ejercicio de sus atribuciones en régimen de exclusividad o en concurrencia con el Estado, pero sin admitir interferencias una vez delimitadas aquellas, sino por vía de excepción (artículos 150.3 y 155).
9. Por último, el funcionamiento de las instituciones autonómicas está sometido a controles predeterminados constitucionalmente (artículo 153) ejercitados, en relación con las competencias estatutarias, por los mismos órganos (Tribunal Constitucional, Jurisdicción contencioso-administrativa y Tribunal de Cuentas) responsables de verificar el acatamiento a la Constitución y a las leyes de las decisiones que adoptan las propias instituciones estatales.
Durante más de treinta años el denominado Estado de las autonomías se ha desarrollado conforme a la indicada regulación constitucional. Estos tres decenios de práctica han permitido comprobar que el texto constitucional presentaba defectos importantes.
No ha sido posible arreglar la situación mediante reformas estatutarias porque la decadencia del sistema tenía su raíz en la propia regulación constitucional, que es la que evidentemente debe ser objeto de reformas.

1. Se ha generalizado la convicción de que fue un error de la Constitución de 1978 hacer pivotar todo el cambio de la estructura territorial del Estado sobre la iniciativa de las provincias que, solas o en unión de otras, quisieran constituirse en comunidades autónomas. De esa remisión a la voluntad provincial, apoyada en el denominado «principio dispositivo», derivaron muchas consecuencias imprevistas, sobre todo para los propios constituyentes que pudieron comprobar, sin remedios para evitarlo, cómo la organización territorial del Estado seguía desarrollos que ni siquiera habían sospechado.
No había ninguna razón que pudiera justificar la utilización, en 1978, de un modelo regulatorio que tuvo razones de ser específicas en 1931.
2. La segunda derivación importante del carácter abierto del modelo constitucional afectó a la distribución de las competencias. En este punto, algunas opciones son imputables a la propia Constitución aunque otros defectos resultan de sus aplicaciones en los Estatutos o de las asombrosas interpretaciones fijadas por el Tribunal Constitucional en sus primeras sentencias de los años ochenta, cuya doctrina se ha mantenido sin variación.
3. Esta clase de aplicaciones e interpretaciones de conceptos constitucionales dándoles significaciones insólitas, sobre cuyas consecuencias aplicativas no existía ninguna experiencia comparada que pudiera invocarse como inspiración o guía, produjeron una gran erosión, lenta pero apreciable en las categorías técnicas e institucionales de las que el constituyente se había valido y socavaron la coherencia de las relaciones competenciales entre el Estado y las comunidades autónomas, llevando las reglas de reparto a una situación realmente incomprensible para cualquier experto.
4. En un ordenamiento jurídico que se ha desprendido del dogma de la ley general y única, que universalizó el constitucionalismo francés y han recogido tradicionalmente nuestros textos constitucionales para permitir ahora la convivencia de 18 legisladores (el Estado más diecisiete comunidades autónomas), sin contar la Unión Europea y las miles de unidades locales que producen normas administrativas con un grado notable de independencia y fuerza innovadora respecto de aquellos legisladores, en un sistema jurídico así concebido es esencial la determinación de las reglas que han de seguirse para preferir la aplicación de unas normas frente a otras cuando se acumula más de una regulando de modo contradictorio o incompatible una misma materia o asunto.
5. Igual que, según he desarrollado a lo largo del apartado anterior, hay dos modelos básicos para ordenar las relaciones entre normas en los Estados federales, también son dos las fórmulas esenciales para resolver la cuestión de la aplicación de las leyes en los Estados de estructura compleja. Dos modelos y, naturalmente, bastantes derivaciones posibles que matizan el prototipo.
6. Los defectos que presenta la Constitución de 1978 en cuanto concierne a las relaciones intergubernamentales o interadministrativas tienen una de sus manifestaciones principales en lo que acabo de explicar, pero no se agotan con lo dicho. El catálogo de lo que precisa ser mejorado ha sido repetidamente establecido por la doctrina en los últimos años. Esencialmente: hay que reformar el Senado (o prescindir de él, según los gustos, considerando que puede convertirse, dependiendo de las funciones que se le asignen, en una institución ineficiente y de bloqueo), porque no cumple ninguno de los papeles que pueden confiarse a una cámara alta en un sistema federal; han de potenciarse los órganos multilaterales de cooperación gubernativa y administrativa, desde la conferencia de presidentes a las múltiples conferencias sectoriales; han de desarrollarse más las fórmulas orgánicas de cooperación (organismos e instituciones comunes que eviten las duplicidades); y, desde luego, armonizar los procedimientos de intervención en las libertades y derechos de los ciudadanos para eliminar controles reiterados y de la misma naturaleza sobre actividades privadas…
7. Formularé algunas consideraciones finales sobre las garantías jurisdiccionales con que contamos para asegurar la observancia de las reglas que disciplinan el funcionamiento del Estado como conjunto.
La solución de que se ha valido la Constitución a tales efectos es fijar el reparto territorial del poder y confiar a un único órgano, el Tribunal Constitucional, la resolución de las discrepancias que puedan originarse con ocasión de leyes o actos que vulneran el orden de competencias establecido. Al modelo elegido suele llamársele austríaco-kelseniano por razón del inspirador y del primer país en que se implantó, o también germano-español, para indicar que, pese a reconocerse en aquel origen, tanto la Ley Fundamental de Bonn como la Constitución española han incorporado algunas diferencias importantes.

La reforma de 2006 puso en valor también algunos conceptos que no habían sido utilizados en el Estatuto de 1979 y que tienen, para el nacionalismo catalán, un marcadísimo valor simbólico: la idea de la nación catalana, sus derechos históricos, los poderes emanados del pueblo de Cataluña como sujeto soberano distinto del español, y otras nociones semejantes.
El Estatuto de 2006 supuso un derroche político innecesario, en algunos aspectos una provocación, con el riesgo de cuestionar el equilibrio establecido en los treinta años largos transcurridos desde que se aprobó la Constitución. Porque si, habiendo intentado con el mayor esfuerzo incrementar las bases del autogobierno a través del Estatuto y, más allá de los elementos simbólicos, no se consiguió añadir en él ningún poder sustantivo a las instituciones catalanas que lo diferencie claramente del Estatuto de 1979, es porque la Constitución no lo permitiría. Sencillamente, el Tribunal Constitucional se limitó, cumpliendo su función, a advertirlo; esta es la esencia de su Sentencia. Lo cual tiene una enorme importancia, tanto política como técnico-constitucional. Es notorio que nuestro sistema de autonomías se basó, en la Constitución de 1978 que seguía en esto lo establecido en la de 1931, en el principio dispositivo: el acceso a la autonomía y la definición de las instituciones de autogobierno y competencias dependen de las decisiones del propio territorio interesado y se concretan en los Estatutos «dentro de los términos de la presente Constitución.
El Gobierno y el Parlamento de Cataluña reclamaron un modelo de financiación propio, caracterizado por la atribución de todas las competencias de gestión tributaria respecto de todos los tributos soportados en Cataluña. La Agencia Tributaria de Cataluña sería la única Administración responsable en esta materia. Se atribuiría a la Generalitat competencia plena en relación con todos los impuestos soportados en Cataluña, dentro del marco de armonización fiscal comunitaria y progresividad del sistema impositivo. La aportación catalana al Estado en concepto de coste de las competencias y servicios comunes y prestaciones que afecten a Cataluña, y también en concepto de cooperación interterritorial, se fijaría mediante un cupo o cantidad alzada, establecida de común acuerdo por el Estado y revisada quinquenalmente.
Todas estas reclamaciones tenían difícil cabida. Se enfrentaban a la misma dificultad que el Estatuto de 2006: la Constitución impedía extender a otras comunidades autónomas el régimen de concierto o convenio económico. La misma sentencia 31/2010, de 28 de junio, se ocupó de recordarlo. Y tampoco el Tribunal de Justicia de la Unión Europea se ha mostrado en los últimos años muy flexible a la hora de aceptar especialidades fiscales en los territorios infraestatales (sentencias de 6 de septiembre de 2006, 11 de septiembre de 2008 y 9 de junio y 28 de julio de 2011).
Cerrada también la puerta financiera, las políticas nacionalistas catalanas se orientaron hacia el «derecho a decidir», la segregación y la independencia.

La orientación de la política nacionalista catalana hacia un inconcreto «derecho a decidir» del pueblo de Cataluña respecto de su futuro comprendía la necesidad de celebrar un referéndum, en el que se consultase sobre la transformación de Cataluña en un Estado, en su caso independiente de España, que se integrase inmediatamente en la Unión Europea. Se ha dado la coincidencia histórica de que los partidos nacionalistas escoceses acababan de obtener una gran victoria electoral y habían desarrollado igualmente una política conducente a la celebración de un referéndum independentista. Escocia se ha convertido para Cataluña en la mejor referencia en la que mirarse, aunque los nacionalistas escoceses han remarcado siempre que su punto de partida histórico y su posición política son completamente diferentes. También se citan con frecuencia, desde luego, los ejemplos de Kosovo o de Crimea, e incluso el de Quebec, que tienen todavía menos en común con el independentismo ibérico.
La primera de todas las quejas se centró en la incapacidad del Estado para comprender la singularidad de Cataluña y establecer un marco constitucional en el que pudiera ejercitarse de modo satisfactorio su autogobierno. La historia de Cataluña se convirtió en el arma más valiosa esgrimida para justificar esa reclamación. La historiografía ha ayudado mucho en los últimos años a poner fundamentos a las quejas y reclamaciones del nacionalismo catalán frente a un Estado indolente, usurpador e incapaz de comprender a Cataluña.
Esta recolocación de Cataluña en la historia no ocurrió de una sola vez en 2010.
La conclusión de todo ello es que la negociación ulterior a un hipotético referéndum con respuesta positiva puede no conducir a una reforma constitucional y, en tal caso, lo único que podría hacerse es tomar nota para tratar de mejorar la regulación estatutaria del autogobierno de Cataluña.
La omisión de toda referencia a estos problemas esenciales en los informes y declaraciones oficiales puede deberse a que nadie se haya creído de verdad que la simple aplicación del principio democrático pueda conducir pacíficamente a segregar una parte de un viejo Estado (democrático, porque en otro caso no habría lugar a la aplicación de aquel principio) para constituir otro nuevo.
No, desde luego. El complemento de un proceso revolucionario seguido de un período constituyente puede resultar imprescindible.
La segregación de una parte del territorio de España para formar un Estado independiente es un hecho constituyente que necesita la concurrencia de voluntades suficientes para cambiar la Constitución de raíz, y sustituirla por otra basada en valores distintos (y no sólo por lo que a la unidad y al territorio se refiere). Aunque tal operación fuera posible mediante una reforma total de la Constitución (artículo 168.1), la reforma tiene que actuar con el consentimiento del sujeto constituyente, que es el pueblo soberano. Sin este requisito no pueden producirse reformas que afecten directa o indirectamente a la integridad territorial. Sin el consentimiento del constituyente una secesión de parte de la población, con el territorio en que se asienta, para constituir un nuevo Estado sólo puede ser un hecho revolucionario, o, por mejor decir, una decisión no amparada en la Constitución que genera una situación de hecho que sólo podría consolidarse y estabilizarse si lo consiente el propio Estado y lo ampara la comunidad internacional.

La separación de España, mediando un referéndum en el que el pueblo se pronuncie sobre la transformación de Cataluña en un Estado independiente que formaría parte de la Unión Europea, es un proyecto revolucionario en sentido estricto puesto que implica cambiar las bases constitucionales en que se asienta el Estado español y, a falta de un imposible consenso sobre la segregación, habría de llevarse a término desconociendo la legalidad, por la vía de hecho y, probablemente, con violencia. Es, sin duda, un programa cargado de emociones pero sin ningún apoyo posible ni en la legalidad internacional ni en la interna, ni fundamento cierto en la historia, así como extremo por preferir, para resolver problemas de organización interna de un Estado varias veces centenario, la utilización de la última ratio concebible, que es su destrucción misma.
El arreglo de la cuestión catalana exige recuperar la versión inicial del derecho de autodeterminación. No quiero decir con ello que sea pertinente dar marcha atrás y empezar de nuevo con la regionalización de España. Pero sostengo que el proceso de regionalización español tendría que haber sido mejor definido, más estrechamente regulado en la Constitución, de manera que los márgenes de disposición de los territorios sobre su autogobierno no provocaran la inestabilidad continua del modelo. Las potestades y el reparto de competencias definidas de modo más exacto, las instituciones autonómicas enunciadas con más precisión… El modelo autonómico final hubiera quedado menos autodeterminado que como ha resultado del principio dispositivo, y más ordenado, aunque no necesariamente diferente en lo sustancial del que hemos conocido estos últimos lustros.
De todo lo cual se sigue que la reforma general del Título VIII de la Constitución y de otros preceptos conexos es una parte de las modificaciones que el sistema de autonomías precisa. Pero, además, es necesario incorporar las respuestas diferenciadoras que el catalanismo político reclama.
El problema mayor que plantea el enunciado «derecho a decidir» es su separación del objeto o proyecto a que se refiere. La expresión es una versión poco afortunada del más contundente «derecho de autodeteminación», que es un concepto bastante más preciso porque permite deducir, sin mayores concreciones, que es la facultad que invocan los ciudadanos de un Estado, o de parte de un Estado, para establecer su autogobierno.
Cualquier reforma futura tenga que comprender ambos textos:
1. La celebración de un referéndum para la aprobación de una reforma estatutaria está prevista en la Constitución y en el propio Estatuto de Cataluña. Es absolutamente constitucional y legítimo, y ya ha tenido lugar en otras ocasiones anteriores con el mismo objeto. Por tanto, no hace falta acudir a ninguno de los artificios que los sucesivos informes del Consell per a la Transició Nacional ha tenido que inventar en relación con el derecho a decidir, que no ha acertado a residenciar en precepto constitucional alguno.
2. El proyecto de norma estatutaria que se someta a referéndum del pueblo de Cataluña (puede consistir en una simple modificación del Estatuto vigente, para cambiar parcialmente su contenido y hasta su denominación) tiene que regular sus hechos diferenciales de carácter institucional, desde el punto de vista organizativo, competencial y en lo que concierne a las relaciones con el Estado. En la medida en que esta regulación nueva se exceda de lo establecido para el régimen general de las autonomías territoriales en la Constitución, será preciso también que se programe una reforma constitucional que le dé cabida. La Constitución tendrá que dotarse de uno o más preceptos relativos a Cataluña.
3. No en una disposición adicional general y ambigua semejante a la que ya contiene la Constitución respecto de los territorios forales vascos reconociendo su singularidad histórica. La experiencia de la aplicación de la disposición adicional primera enseña que, salvo algunas cuestiones organizativas, el derecho civil propio y los conciertos y convenios económicos, el País Vasco y Navarra disfrutan de un régimen político y administrativo no muy diferente del de las demás comunidades autónomas.
4. La habilitación constitucional que permita el reconocimiento de las especialidades institucionales de Cataluña y su relación con el Estado podría hacerse en un precepto que enmarcara la normativa reguladora del autogobierno de Cataluña. Pero entre lo inconcreto de la disposición adicional a que acabo de aludir, y la regulación pormenorizada de las especialidades catalanas, hay un gran trecho. Tampoco la constitucionalización total de la relación de Cataluña con el Estado es una buena solución regulatoria porque, por una parte, sería demasiado rígida y, por otra, incurriría en repeticiones innecesarias de muchos aspectos comunes con el régimen autonómico general. Por ello creo que la solución óptima sería la tramitación simultánea, y naturalmente paccionada, de la norma que ponga al día el autogobierno de Cataluña y su integración en el Estado, y la reforma constitucional, si fuera precisa, que dé cabida a ese proyecto. La diferencia con las anteriores fórmulas es que la norma a incorporar a la Constitución no se remitiría a unos derechos históricos indeterminados, sino a las instituciones y protestades consignadas en un texto concreto, en una norma bien identificada.

Se equivocan quienes piensan que hacer muchas concesiones de poder efectivo y reconocer especialidades en las relaciones intergubernamentales con Cataluña puede ser la semilla de la destrucción del Estado. Es imposible, en la Europa económica y política del siglo XXI, que las entidades infraestatales, por muy relevante que sea su posición, puedan utilizar los poderes que tengan reconocidos para diseñar políticas económicas diferentes de las generales, mantener un estándar de protección distinto de los derechos fundamentales o, incluso, variar sustancialmente el nivel prestacional y las garantías de los derechos sociales. El Estado, en todo caso, debe poder asegurar la igualdad esencial en la protección de los derechos y en las prestaciones públicas a favor de los ciudadanos.
En el plano interno el Estado, para reconocerse a sí mismo y mantener sus responsabilidades y posición, tendrá que seguir contando con instituciones y potestades supremas, entre las cuales ha dejado ya de tener la moneda, y cada vez es más condicionado su poder militar y su capacidad para las relaciones internacionales, con las que compite con creciente intensidad la Unión Europea…
La asunción por Cataluña de mayores poderes legislativos y ejecutivos, acompañados de un robustecimiento de su aparato institucional reducirán las atribuciones y responsabilidades del Estado en relación con dicho territorio. Ese mayor crecimiento de poderes propios puede acabar imponiendo una simultánea reducción de la capacidad de influir en la formación de la legislación y las políticas que se apliquen al resto del Estado. Sobre ello vuelve a darnos un buen ejemplo el debate sobre la participación de Escocia en el Parlamento de Westminster, ya que tradicionalmente se ha planteado que a mayores competencias que se atribuyan a aquel reino, menos influyente debe ser su participación en el Parlamento de Gran Bretaña. Las opciones para solucionar esta cuestión, que se han propuesto durante el debate sobre la independencia de Escocia, han sido diversas: la reducción del número de parlamentarios escoceses y galeses porque ya cuentan con parlamento propio; crear dentro del Parlamento británico un cuerpo legislativo formado exclusivamente por parlamentarios electos por Inglaterra para que se convirtiera en una asamblea inglesa exclusivamente; crear una asamblea autonómica de Inglaterra, igual que la de Edimburgo…

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